El 20 de septiembre de 2024, la Corte Suprema de Justicia declaró inconstitucionales las Zonas Especiales de Desarrollo Económico (ZEDE), anulando su marco normativo desde su creación en 2013. La decisión, unánime entre 15 magistradas y magistrados, pero con diferencias en cuanto a los efectos jurídicos, resaltó que las ZEDE vulneran artículos fundamentales de la Constitución. Mientras el Gobierno celebra la resolución, los inversionistas la critican, considerándola «abusiva». Además, se ha generado un debate sobre posibles cargos de traición a la patria contra las y los diputados que promovieron las ZEDE.
Texto: Luis Escalante
Fotografías: Fernando Destephen
La sentencia de inconstitucionalidad de las Zonas Especiales de Desarrollo Económico (ZEDE), decretada el 20 de septiembre de 2024 por la Corte Suprema de Justicia (CSJ), anuló por completo el marco normativo que reguló a estos controversiales regímenes fiscales y aduaneros extraterritoriales que estuvieron vigentes en Honduras desde el 6 de septiembre de 2013. Mientras el Gobierno celebra dicha resolución de la CSJ, quienes invirtieron en este modelo califican al Estado hondureño de «mentiroso» y «abusivo».
La resolución judicial, firmada por 15 magistradas y magistrados de la Corte Suprema —entre propietarios y suplentes—, fue unánime apuntando que las ZEDE «vulneraban artículos pétreos de la Constitución de la República» y, por tanto, debían ser eliminadas. Sin embargo, la decisión del pleno del alto tribunal se dividió entre quienes fallaron a favor de que la inconstitucionalidad tuviera efectos ex tunc, es decir, que las ZEDE se anularan desde su origen, y quienes basaron su fallo en un efecto ex nunc, o sea, con carácter derogatorio a partir de la fecha de la sentencia.
Según información verificada por Contracorriente, las y los magistrados que votaron a favor de la opción ex tunc fueron Rebeca Ráquel, José Ricardo Pineda, Mario Díaz, Rubenia Galeano, Aída Martínez, Roy Pineda (Partido Libre), Milton Jiménez Puerto y Felipe Speer (Partido Liberal). Por otro lado, a favor de la opción ex nunc votaron Gaudy Bustillo, Walter Miranda, Luis Discua, Anny Ochoa, Marvin Espinal (Partido Nacional), Odalis Nájera y Nelson Mairena (Partido Liberal).
Con una mayoría de ocho votos a favor del efecto ex tunc, la sentencia anuló todo: la reforma constitucional contenida en los artículos 294, 303, 304 y 329, la Ley Orgánica de las ZEDE, las garantías y derechos otorgados a los inversionistas por 10 años en caso de una eventual derogación de la ley, e incluso una resolución emitida el 14 de junio de 2021 por la misma Corte Suprema, mediante la cual se creaba una jurisdicción especial para las ZEDE.
La decisión de los magistrados y magistradas se produjo dos años después de que el Congreso Nacional (CN) derogara, el 21 de abril de 2022, la Ley Orgánica de las ZEDE y los artículos que reformaron la Constitución para establecer dichos regímenes. Sin embargo, aunque se completó la eliminación de la ley secundaria, la reforma constitucional no fue ratificada en la legislatura siguiente, por lo que la constitucionalidad de las ZEDE permaneció vigente durante más de dos años.
Bajo esas reglas del juego, y pese a no existir una ley orgánica, las ZEDE, existentes y con derechos adquiridos, podían acogerse a algunas garantías que otorgaba dicha normativa contemplando una eventual derogación. Por ejemplo, los artículos 12 y 45 establecían cláusulas o acuerdos de estabilidad jurídica. La normativa indicaba que, incluso después de ser derogada la ley, debían mantenerse por un mínimo de 10 años los derechos de los habitantes e inversionistas en las ZEDE.
El artículo 32 de la ley orgánica también contemplaba que las personas jurídicas o naturales que operaran dentro de las ZEDE obtendrían «la extensión automática de cualquier mejor tratamiento que se conceda o se haya concedido a las demás partes en un acuerdo de comercio internacional suscrito por el Estado de Honduras».
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En una entrevista publicada por Contracorriente el 3 de mayo de 2023, el secretario técnico de Próspera —una de las tres ZEDE erigidas antes del fallo de la Corte Suprema—, Jorge Colindres, había manifestado que, bajo ese contexto, las mejores condiciones las ofrece un tratado internacional suscrito con el Estado de Kuwait que implica una garantía de inversiones por 50 años. Sin embargo, con la retroactividad decretada por la Corte Suprema, y a la espera de que se haga pública la sentencia, no existe claridad en torno a si las ZEDE podrán continuar amparándose en ese precepto.
Las ZEDE califican al Estado hondureño de «embustero»
La resolución que emitió la Corte Suprema de Justicia el 20 de septiembre de 2024 ha generado reacciones en diversas vías. El Gobierno, incluida la propia presidenta Xiomara Castro, calificó la decisión como «patriótica, histórica, justa y legal».
«La justicia para el pueblo hondureño es no vender nuestro territorio en partes ni privatizar nuestra soberanía», indicó Castro a través de un mensaje difundido en la red social X, minutos después de que el Poder Judicial oficializara la decisión adoptada por el pleno de magistradas y magistrados de la Corte Suprema.
Antes de llegar a la presidencia, Castro había establecido como una promesa de campaña la derogación de las ZEDE y, aunque ciertamente la bancada de su partido, Libertad y Refundación (Libre), logró consensos en el Congreso Nacional para lograr los votos para derogar la ley orgánica en 2022, no consiguió las voluntades para efectuar una ratificación en la legislatura correspondiente a 2023, y la reforma a la Constitución que instauró las ZEDE se mantuvo en vigencia.
Del lado de las ZEDE y sus representantes hay decepción y reproches hacia el Estado hondureño. Carlos Fortín Lardizábal, secretario técnico de Ciudad Morazán —una ZEDE localizada en Choloma que pretendía generar 10,000 empleos y albergar a 15,000 personas— cuestionó abiertamente el fallo de la Corte Suprema, al que calificó de «abusivo» e «ilegal».
Para el representante de las ZEDE, la Corte Suprema de Justicia, como máximo tribunal, está dando al mundo un mensaje de «inseguridad jurídica» en el país. Se cuestionó cómo el mismo órgano que aprobó en 2021 una jurisdicción especial para las ZEDE, basando su resolución en la Constitución de la República, ahora asegura que las ZEDE siempre fueron inconstitucionales.
«Se interpusieron recursos de inconstitucionalidad en contra de la reforma de las ZEDE y de la ley, y la misma Corte declaró sin lugar esos recursos. Como puede ver, todo inversionista y persona que obedeció la ley actuó bajo la creencia de que la ZEDE era constitucional y no tendría mayores problemas. Sin embargo, resultó ser otra cosa: esta Corte Suprema declara no solo inconstitucional las ZEDE, sino que lo hace con efecto retroactivo, desde su origen y con carácter nulatorio. Es decir, todos los actos previos están siendo declarados nulos e inválidos», reprochó en entrevista con Contracorriente.
Carlos Fortín Lardizábal aseguró que, además de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, el Estado hondureño ha dejado completamente desamparados a los inversionistas y les ha bloqueado cualquier opción para operar en el país a través de otros regímenes.
«Nosotros en Ciudad Morazán hicimos al gobierno una propuesta para convertir la ZEDE en una zona residencial, que excluyera la parte regulatoria, pero que nos mantuviera una exoneración fiscal, al igual que las zonas libres. Además, nos encargaríamos de la seguridad, salud y educación internas, y tampoco quisieron. Es mentira que buscan una alternativa para nosotros; su idea es expulsarnos», dijo Fortín Lardizábal.
A pesar de las expresiones vertidas por los representantes de las ZEDE, en el Gobierno aseguran que desde 2022 habían ofrecido alternativas a los inversionistas de las ZEDE y que ellos no las aceptaron. Fernando García, comisionado presidencial contra las ZEDE, aseguró que sostienen una postura encaminada a trabajar con inversionistas que «actúan de buena fe».
«Cuando yo fui al Congreso Nacional a presentar la propuesta del Ejecutivo para derogar la ley y la reforma constitucional, trabajamos con Luis Redondo, el presidente del Congreso, varias semanas, hasta las diez u once de la noche, en propuestas para los inversionistas. El gobierno hondureño mantiene esa postura de diálogo con las ZEDE, a pesar de que es una figura totalmente inconstitucional de origen. Eso sí, con los inversionistas que han actuado de buena fe, claro que sí», manifestó García a Contracorriente.
No obstante, expresó que los inversionistas ahora están sufriendo las consecuencias de un mal asesoramiento y del abuso de poder de exdiputados y exfuncionarios que tomaron atribuciones que no les correspondían.
«Estos inversionistas cayeron inocentemente en manos de vendedores de ilusiones. ¿Cómo es posible que los asesores jurídicos de los inversionistas no les dijeran que este régimen era totalmente inseguro? Es ingenuo pensar que no conocen el derecho constitucional, el derecho internacional público, y la diferencia entre una zona con cesión de soberanía casi total y la concesión de una obra pública, un puerto, un aeropuerto, o la privatización parcial de empresas del Estado. Son conceptos totalmente diferentes», apuntó García.
Las ZEDE, constituidas en 2013, fueron regímenes fiscales y aduaneros extraterritoriales, con independencia presupuestaria, fiscal y jurisdiccional, impulsados por el gobierno de Porfirio Lobo Sosa con el supuesto objetivo de promover el desarrollo de centros financieros, ciudades autónomas y distritos de inversión, entre otros. En el país se establecieron tres ZEDE: Próspera, en Roatán, Islas de la Bahía; Orquídea, en San Marcos de Colón, Choluteca; y Ciudad Morazán, en Choloma, Cortés.
Desde su concepción, diversas organizaciones sociales se opusieron a ellas, argumentando que violaban los principios de soberanía y territorialidad establecidos dentro de la Constitución de la República. No obstante, desde que fueron impulsadas por el gobierno de Lobo Sosa (2010-2014) y luego durante la doble administración de Juan Orlando Hernández (2014-2022), gozaron de total tranquilidad para desarrollarse dentro de Honduras.
El gran dilema: ¿hubo traición a la patria?
Tras la anulación constitucional de las ZEDE emitida por la Corte Suprema de Justicia, se ha generado un debate en torno a si los diputados y diputadas que las promovieron deberían ser requeridos y juzgados por comisión de delito de traición a la patria. El 12 de junio de 2013, el Congreso Nacional (CN) aprobó con 102 votos a favor y 26 en contra la Ley Orgánica de las ZEDE, después de que se había declarado la inconstitucionalidad de la Ley Orgánica de las Regiones Especiales de Desarrollo (RED).
El artículo 375 de la Constitución de la República establece que todo ciudadano, investido o no de autoridad, está obligado a mantener la vigencia de la Constitución, y señala que serán juzgados quienes quebranten ese precepto, así como los funcionarios que no contribuyan a establecer el imperio constitucional.
Además, en el ámbito penal, el artículo 555 del Código Penal indica que «quien ejecute actos que menoscaben la integridad territorial de la República, sometiéndola total o parcialmente al dominio extranjero, comprometiendo su soberanía o atentando contra la unidad del Estado, así como quien realice cualquiera de los actos tipificados en la Constitución de la República como traición a la patria, debe ser castigado con penas de prisión de 15 a 20 años e inhabilitación absoluta por el doble de tiempo que dure la pena de prisión».
En ese sentido, el 23 de septiembre de 2024 el diputado del Partido Libertad y Refundación (Libre) Jari Dixon Herrera presentó ante el Ministerio Público (MP) una denuncia encaminada a que se procese «a todas aquellas personas que, directa o indirectamente, se involucraron en la aprobación de las ZEDE, es decir, en la venta del territorio nacional».
«Estamos pidiendo al Ministerio Público que solicite una copia certificada de la Secretaría del Congreso Nacional para determinar de forma fidedigna quiénes fueron los diputados y las diputadas que aprobaron aquel infame decreto que dio lugar a las ZEDE», declaró Herrera a los medios de comunicación.
A pesar de la denuncia presentada por el diputado Herrera, tras una reforma del 16 de octubre de 2019, la Ley Orgánica del Poder Legislativo indica que la función legislativa es «inviolable» e «indelegable». «Consecuentemente, cualquier acción desarrollada en el ejercicio de la misma no acarrea ningún tipo de responsabilidad penal, civil o administrativa para los diputados y las diputadas que participen en dicho proceso parlamentario», cita la reforma.
Sin embargo, Joaquín Mejía consideró que esto no es un «blindaje total» para los diputados o exdiputados del CN, ya que dicha inmunidad no está consignada en la Constitución de la República y solo figura en una ley secundaria.
«En 2019, el Congreso Nacional aprobó, con el voto de 87 diputados y diputadas, una reforma al artículo 10 para volver a incluir la inmunidad, pero no en la Constitución, sino en la Ley Orgánica del Poder Legislativo. Aquí lo que aplica es el artículo 320 de la Constitución, que indica que cuando hay un conflicto entre la Constitución y una norma secundaria, se aplica la supremacía constitucional», explicó Mejía.
El artículo 375 de la Constitución de la República también establece que quienes quebranten el orden constitucional pueden someterse a que el Congreso Nacional, por mayoría absoluta, incaute parte o todos los bienes de estas personas para resarcir al Estado.
«Por otra parte, el delito de traición a la patria puede ser encuadrado por el Ministerio Público en los requerimientos fiscales contra todas estas personas, y la Procuraduría General de la República (PGR), que también creo que es el artículo 324, está facultada para incoar acciones de repetición para que estas personas respondan por el daño económico que puedan generar al Estado de Honduras debido a esa reforma», concluyó Joaquín Mejía.
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Tras la derogación de la Ley Orgánica de las ZEDE, en 2022, una de ellas, Próspera, presentó ante el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (Ciadi) una demanda internacional por 10,775 millones de dólares por daños a inversiones; ahora, tras la sentencia de la CSJ, sus representantes han amenazado con la presentación de nuevas demandas ante instancias internacionales.
Sin embargo, por voluntad política del gobierno de Xiomara Castro, el Estado de Honduras está actualmente en proceso de retirarse del Ciadi.
¿Por qué la CSJ se pronuncia hasta ahora?
Para conocer el origen de este fallo de la Corte Suprema de Justicia, es necesario comprender que entre 2014 y 2021, la Sala de lo Constitucional recibió seis recursos de inconstitucionalidad, pero solo falló a favor de uno de ellos. Se trata del presentado por la Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH) el 21 de julio de 2021, en el que solicitó que se declarara inconstitucional el artículo 34 de la Ley Orgánica de las ZEDE, que se refería al establecimiento de políticas educativas y curriculares en todos los niveles, por considerar la vulneración de al menos tres artículos de la Constitución de la República.
A pesar de que el recurso de inconstitucionalidad fue admitido desde el 21 de noviembre de 2021, la Sala de lo Constitucional del período 2016-2023 no lo había tramitado. Fue solo con la llegada de los magistrados y magistradas actuales que el órgano jurisdiccional deliberó sobre el asunto, resultando en una resolución no unánime del 9 de agosto de 2024.
Al no haber unanimidad en la resolución emitida, el magistrado presidente de la Sala de lo Constitucional, Wagner Vallecillo, elevó el expediente al pleno de la Corte Suprema de Justicia, que deliberó el pasado 20 de septiembre y decretó la inconstitucionalidad de todo el marco normativo y constitucional de las ZEDE.
Para el doctor Mejía, la sentencia ex tunc que emitió la mayoría del pleno del alto tribunal es justificada, debido a que solo así podría el Estado hondureño anular los perjuicios que las ZEDE causaron a los preceptos constitucionales referentes a la soberanía y el territorio.
«La Constitución de la República no prohíbe que las sentencias puedan ser hacia el pasado. Es decir, la Constitución establece, como un género, que las sentencias son de ejecución inmediata y con efectos generales», explicó Mejía en entrevista con Contracorriente.
Mejía explicó que la reforma a la Constitución de la República destinada a incorporar las ZEDE no cumplió el requisito de validez, debido a que el Congreso Nacional violentó en 2013 la prohibición de reformar artículos pétreos, y además incluyó una reforma que lesionó el mismo texto constitucional en lo referente a los principios de integridad del territorio, igualdad y soberanía.
«Entonces, ¿qué pasó en este caso? En 2013 se reformó la Constitución por un sujeto que no estaba facultado para ello y, además, vulnerando principios esenciales de nuestro marco normativo. El Congreso Nacional tomó atribuciones que solamente le corresponden al pueblo hondureño a través del plebiscito», indicó Mejía.
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Joaquín Mejía prosiguió su análisis en defensa del carácter ex tunc que otorgó la Corte Suprema en su sentencia, y utilizó una técnica de lógica jurídica denominada «reducción al absurdo». El abogado planteó un escenario en el que el Congreso Nacional reforma un artículo de la Constitución de la República para permitir la venta de niños para explotación sexual, violentando artículos pétreos.
«Si el Congreso modifica ese artículo, empezaría el mercado de venta de niños para explotación sexual. Si ese caso llega a la Corte Suprema de Justicia, ¿significa que la Corte no puede dictar una sentencia hacia el pasado para anular toda esa barbaridad que se hizo con esa reforma? Sería totalmente absurdo. En este caso, la Sala o la Corte Suprema no podría hacer nada en relación con aquellos niños que ya fueron vendidos bajo el marco de esa sentencia. Esto significaría que los niños vendidos durante todo el tiempo que estuvo vigente esta norma de las ZEDE quedarían siempre como esclavos sexuales», argumentó Mejía.
